EL ACOSO MORAL -"MOBBING"- EN LOS LUGARES DE TRABAJO: COMPRENDER PARA INTERVENIR

Texto completo: OBSERVATORIO VASCO SOBRE ACOSO MORAL EN EL TRABAJO-MOBBING-

6.1. Las principales resistencias y dificultades para la defensa frente al acoso en las AA.PP.

Con carácter previo a analizar los mecanismos de protección que pueden utilizarse frente a situaciones de mobbing padecidas por el personal funcionario y empleado público en general, conviene hacer referencia inicialmente a los problemas con los que topa la persona afectada para defender sus derechos ante estas situaciones.

En este sentido, ya se ha advertido a lo largo de estas páginas , siguiendo la posición prácticamente unánime, que las situaciones de mobbing suelen cristalizar en un conjunto de actuaciones y no en actuaciones de carácter único. Ello obligaría al órgano administrativo o jurisdiccional que esté llamado a controlar la actuación generadora de mobbing deba tener en cuenta múltiples conductas para poder así combatir las consecuencias de aquél. Tal actuación resulta complicada, aunque, como luego se señalará, no imposible por la configuración de nuestro ordenamiento jurídico administrativo como un ordenamiento que orbita en torno al 'acto administrativo' que, posteriormente, es controlado de forma individualizada.

En consecuencia, lo más recomendable para evitar problemas en el control de las conductas que venimos analizando sería la de provocar que se produzcan, con carácter formal, ACTOS ADMINISTRATIVOS, de modo que la persona que se vea afectada pueda después recurrir individualizadamente o, de ser posible temporalmente dada la perentoriedad de los plazos de recurso tanto en vía administrativa como jurisdiccional, conjuntamente.

La forma de provocar la emisión de un acto administrativo, sea expreso o sea presunto, no es otra que la de denunciar ante la o el responsable del correspondiente órgano administrativo las actuaciones causantes de mobbing que se vengan padeciendo bien se hayan causado por otras u otros empleados públicos o bien se hayan causado por la Autoridad a la que se prestan los servicios. De esta forma, si se dicta un acto administrativo que es desfavorable para la persona afectada cabría acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para impugnarlo en la forma que a continuación se indicará y lo mismo ocurrirá si el acto administrativo no se dicta pues la actuación presunta de una Administración pública es impugnable también ante los Tribunales.

Se puede objetar a estas consideraciones el que parten de un concepto tradicional de la jurisdicción contencioso administrativa como jurisdicción meramente revisora de actos administrativos que trata de superarse en algunos Tribunales pero que se sigue manteniendo con mucha frecuencia por el Tribunal Supremo, y más por la Sección de la Sala Tercera encargada de materias relativas a la función pública. Obviamente, se puede tratar de modificar este criterio pero en estas líneas lo que se va a tratar es de cuáles pueden ser los mecanismos más eficaces y seguros para combatir el mobbing que se pueda producir en el ámbito de las Administraciones Públicas y, por otro lado, tratamos de evitar que se generen actos administrativos que se conviertan en firmes por no haberse recurrido en los plazos establecidos para ello y que quedarían de esta forma fuera del control jurisdiccional.

6.2. Los mecanismos de tutela para el personal empleado público funcionario

Sentadas estas premisas y entendiendo que hemos logrado producir una actividad administrativa impugnable, se pasará a continuación a determinar los mecanismos de protección, haciendo especial referencia a los de naturaleza jurisdiccional.

a.- Protección en vía administrativa.-

Es éste el primer paso que ha de emprender la persona afectada por dos razones. En primer lugar, porque los poderes públicos deben velar para evitar que se produzcan situaciones de mobbing en las Administraciones que rigen. Ciertamente, el mobbing respecto de las y los empleados públicos frecuentemente proviene de sus superiores, fundamentalmente si aquél lo padece el personal técnico o quienes ostenten puestos relevantes en la estructura administrativa que pueden convertirse en incómodos ante cambios de tendencia política. De hecho, la experiencia práctica de los Tribunales suele producirse en este ámbito y, sobre todo, en Administraciones Locales dad su estructura en la que se dan casos en los que se tiende a apartar a funcionarias o funcionarios incómodos o que, con sus informes, puedan dificultar el desarrollo de actuaciones que interesan al nuevo poder político. Si ello fuera así, es probable que no se ampare a quien se vea afectado por una situación de mobbing pero se producirá la ventaja que luego se indicará y, por supuesto, si el amparo se obtiene en la vía administrativa el problema se habría zanjado.

En segundo lugar, aun cuando la Autoridad administrativa no ponga fin a la situación denunciada, siempre obtendríamos un acto administrativo, expreso o presunto, que podrá ser objeto de control jurisdiccional.

b.- El control a través de la vía contencioso administrativa : aspectos sustantivos y procesales.

b.1. Aspectos sustantivos.

Desde el punto de vista sustantivo, podrían definirse dos posibilidades de control: entender que se produce una infracción de derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente , según una posición ya analizada en su momento, o bien considerar que la vulneración se produce de la legalidad ordinaria. A este respecto, no debería perderse de vista algunas peculiaridades que presenta el ordenamiento jurídico administrativo, tanto en su configuración legislativa como, sobre todo, en su actual aplicación práctica por los Tribunales

En efecto, como es sabido, la relación funcionarial tiene una naturaleza eminentemente estatutaria. En consecuencia, si queremos obtener una tutela judicial efectiva, habremos de incardinar las situaciones de mobbing en alguna infracción normativa pues de lo contrario denunciaríamos situaciones genéricas que sólo se verían tuteladas jurisdiccionalmente de encontrarnos ante un órgano judicial especialmente tuitivo pero esto no ocurre en la generalidad de los casos ni debe dejase la protección al mero voluntarismo de forma que el encaje en una infracción normativa resultará imprescindible.

Sin perjuicio de la incardinación en el ámbito genérico de protección del valor de la dignidad de la persona, ya hemos tenido oportunidad igualmente de resaltar en este Informe la reconducción de estos comportamientos al ámbito de la protección de diversos derechos fundamentales de la persona. En consecuencia, en línea de principio, ante auténticas situaciones de acoso moral ninguna dificultad habría para acudir al procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona (art.114 de la Ley 29/98 ), sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto del procedimiento ordinario o abreviado ya que el .

Quizás en este ámbito una mención particular merece el art.23.2 CE, pero se trata de un precepto que remite a sus leyes de desarrollo.

No obstante, las peculiaridades que viene arrastrando la aplicación jurisdiccional del ordenamiento jurídico-administrativo, quizás pudiera llevar a proclamar la mayor conveniencia de buscar la protección a través de apreciar la existencia de infracciones de la legalidad ordinaria, lo que evidenciaría una clarísima diferencia con lo señalado con carácter general para el ámbito laboral -y por supuesto para el penal y el civil-. La cuestión no aparece , sin embargo, absolutamente clara, al menos para otro sector de opinión del Observatorio, en la medida que una opción de este tipo puede llevar a una "espiral" de conflictos jurisdiccionales, con una misma causa - el inicio del proceso de acoso e intento de derribo-, que ahonde aún más en las secuelas psicosociales negativas que tiene en la persona afectada. La dialéctica acción-reacción puede conducir a la "víctima" a un auténtico calvario de pleitos, unos favorables otros sin duda desfavorables, que terminarán generando lo que se conoce ya como una "victimización institucional" o secundaria: la contribución de las instituciones a multiplicar los efectos del acoso en las personas ante la indefensión y/o incomprensión de la situación planteada. Además, la reacción individualizada no puede sino multiplicar los actos de acoso por cuanto es claro que existe una clara diferencia de posiciones entre la Administración y la o el funcionario.

En la función pública, en la Comunidad Autónoma Vasca, la norma general a tener en cuenta será la Ley 6/89 de Función Pública Vasca, aun con las especialidades contenidas en la Ley de Cuerpos Docentes y en La Ley de Policía, escasamente trascendentes en orden al problema que estamos tratando en este momento. La configuración de la función pública en la normativa antes mencionada viene determinada por el puesto de trabajo a ocupar por la o el funcionario. En concreto, tal configuración se recoge en las denominadas relaciones de puestos de trabajo, instrumento a través del que se ordenan las estructuras de las Administraciones públicas vascas, se determinan sus necesidades de personal, se definen los requisitos para su desempeño y se clasifica cada uno de ellos ( art.13 de la Ley 6/89 ). El art.14 de dicho Cuerpo legal establece que tales relaciones de puestos de trabajo deberán incluir la totalidad de los puestos existentes que se hallen dotados presupuestariamente y el art.15 señala que las relaciones de puestos de trabajo indicarán necesariamente para cada uno de ellos:

a) Su denominación,
b) Departamento o Centro directivo al que se halle adscrito,
c) Régimen de dedicación,
d) Requisitos exigidos para su desempeño,
e) La adscripción al Grupo, Cuerpo o Escala correspondiente,
f) El nivel, del 1 al 30, con el que el puesto haya sido clasificado,
g) Sistema de provisión, y
h) Complemento específico que tengan asignado.

Finalmente, a través de este instrumento jurídico se determinan las funciones de cada puesto de trabajo a ocupar por las y los funcionarios públicos.

Sentado este marco, parece que la protección sustantiva frente al mobbing que pueda padecer alguna o algún funcionario público viene determinado por el hecho de que se respeten las previsiones de la relación de puestos de trabajo vigente pues ésta recoge los elementos que configuran el puesto de trabajo y sus funciones de forma que, si se eliminan o rebajan las funciones a realizar u otros elementos del puesto, la persona afectada podrá acudir a los Tribunales, tras haber generado un acto administrativo, tal como antes se ha indicado, señalando que la actuación que padece infringe una norma jurídica que configura su función en relación con el puesto que ocupa lo que, en la mayoría de las casos podrá garantizar el éxito de la acción que se haya ejercitado habida cuenta de que el problema se planteará ante la jurisdicción de forma clara, concreta y con la conclusión de que se ha producido una actuación que infringe el ordenamiento jurídico.

b.2. Cuestiones procesales.

.- Competencia objetiva.
De acuerdo con lo dispuesto en el art.8 de la Ley 29/98, corresponde a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo cuando nos encontremos ante personal de la Administración local o autonómica y, en base al art.9, a los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo si se trata de funcionarios de la Administración del Estado si el acto proviene de Ministro o Secretario de Estado o los Juzgados ordinarios si el acto se ha dictado por la Administración periférica.

.- Competencia territorial.
El art.14 de la Ley 29/98, cuando la competencia objetiva corresponda a los Juzgados ordinarios, la persona afectada puede escoger entre acudir al Juzgado de su domicilio o el correspondiente a la sede del órgano administrativo que ha dictado el acto impugnado. No cabe, obviamente, tal opción si la competencia corresponde a los Juzgados Centrales.

.- Competencia funcional.
Se trata de supuestos de cuantía indeterminada con lo que cabría apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia si la sentencia se ha dictado por un Juzgado ordinario o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional si se ha dictado por un Juzgado Central ( art.81 de la Ley 29/98 ).

.- Pretensiones ejercitables.
Cabe solicitar la anulación del acto administrativo que se impugna, la adopción de medidas que hagan cesar la conducta denunciada y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios derivados del mobbing padecido, incluidos daños morales respecto de los que la dificultad será la de su cuantificación pero ello no excluye el derecho de la o el recurrente.

.- Medidas cautelares.
Se regulan, tanto para el procedimiento ordinario como para el de protección de derechos fundamentales, en los arts.129 y siguientes de la Ley 29/98. Tal regulación se centra en que se padezcan perjuicios de difícil o imposible reparación que, en casos de mobbing, no resultaría difícil de acreditar y conllevaría, dado que son innominadas, la adopción de medidas que obliguen, con carácter urgente, a la cesación de la conducta que padece la persona afectada sin que resulte razonable la exigencia de caución alguna para posibilitar la actuación judicial.

.- Procedimiento.
Ateniéndonos al criterio que hemos venido sosteniendo, el procedimiento sería el abreviado, previsto en el art.78 de la Ley 29/98, que tiene la ventaja de que nos permite alegar motivos de impugnación tanto de legalidad ordinaria como constitucional. Si se opta por alegar infracciones de naturaleza constitucional únicamente, acudiríamos al procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales previsto en los arts.114 y siguientes de la Ley 29/98 que permite también solicitar indemnizaciones y la ventaja de su celeridad pero el inconveniente de que no permite alegar infracciones de legalidad ordinaria lo que constriñe las posibilidades alegatorias de la parte recurrente y, en cualquier caso, la posibilidad de adopción de medidas cautelares en el procedimiento abreviado permite afirmar que sea aconsejable acudir a este último procedimiento.

Ciertamente, a estas conclusiones cabría oponer muy fundadamente en el plano normativo la definición del mobbing aquí adoptada, al menos el tipo más característico, que lo identifica como un proceso de destrucción que se compone de una serie de actuaciones hostiles que, tomadas de forma aislada, podrían parecer anodinas, pero cuya repetición constante tiene efectos perniciosos ( Leymann ). Desde esta perspectiva, como ya se sugirió, no sólo puede resultar difícil efectuar impugnaciones individualizadas de cada concreto acto de acoso , sino que incluso puede resultar contraproducente, tanto en el terreno personal como jurídico. Pero ha de tenerse presente igualmente que, aun cuando la concreta conducta no parezca especialmente relevante, la o el funcionario o personal laboral que crea ser objeto de acoso psicológico o moral, debe reaccionar contra ello a través de las vías de impugnación antes reseñadas pues, con independencia de que en un primer momento no prosperen sus reclamaciones, generará una serie de datos que finalmente podrán llevar al éxito de las acciones emprendidas.

Fuente: http://www.ua.es